目前，国土空间规划正处于规划编制的关键时期，构建全域要素分类体系是国土空间规划编制的基础，而以往国土规划、林业、水利、环保等部门分别制定主导了各自管辖的用地分类，相互之间压覆重叠，尤为突出的是生态建设与耕地保护之间的矛盾。

对于如何科学、合理统筹安排全域各类土地资源要素，构建山、水、林、田、湖、草的一体化治理体系[1]，本文以沈阳市为例进行了实践初探。

1、地形地貌

沈阳地区以平原为主，地势平坦，平均海拨50m左右，处于辽东山地与下辽河平原过渡地带，地貌形态由东北部的低山丘陵区过渡到山前波状倾斜平原区，中西部为广阔平坦的下辽河平原，地势由东西缓缓倾斜。

2、水资源

沈阳市境内流域面积50km²以上河流有98条，其中省管大型河流有辽河、浑河、柳河、绕阳河4条，市管中型河流有蒲河、秀水河、北沙河、养息牧河4 条。境内现有水库32 座，总库容6.86亿m³。其中省管大型水库1座，县管中小型水库31座。

3、湿地资源

根据沈阳市湿地二调数据，沈阳的湿地总面积约8.6万公顷，占全域6.6%。分布以河流湿地为主，集中在辽河干流、蒲河流域，分布地域以新民市和辽中区为主，康平县和法库县次之。

4、林地资源

根据林地变更调查数据，沈阳市现有森林保有量250.51万亩，森林覆盖率12.99%。属暖温带落叶阔叶林地带，原本森林茂密，但由于原始植被已遭破坏，现存植被属次生群落。

1、生态要素统计口径、标准不一

目前沈阳市湿地二调数据、林地变更数据等各类生态要素概念范畴与《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称“指南”）中的概念范畴不一致，给编制工作带来了一定的困难。

2、生态建设需求与耕地保护矛盾较为突出

基于GIS技术，以三调数据为基础，对现行的生态要素进行叠加分析，发现现行的生态要素空间与实际地类严重不符。如现行在册林地与耕地、永久基本农田的空间冲突严重，同时河堤内、尤其是河流封育区内也存在不少耕地。

对于这些矛盾，尤其是河流封育区内的已经生态退耕的耕地，基于生态建设的需求，是否可以不纳入耕地保有量的统计，在国家层面尚未出台明确意见前，需要妥善协调处理生态建设需求与耕地保护之间的关系。

1、明确原则

坚持生态优先、绿色发展，基于问题导向，统筹生态建设和发展需要，充分考虑自然地理特征、资源环境禀赋、经济社会发展水平，尊重自然规律和经济发展规律，因地制宜，科学统筹各类土地资源要素的空间布局[2]。

2、摸清底数

摸清底数是科学决策、精准施策的首要环节，科学研判国土空间资源要素利用情况成为能否建立科学合理的国土空间规划体系的基础。

本文以沈阳市三次国土调查数据为基础，基于GIS技术将河流、湿地、林地数据与三调数据进行空间叠加分析，找出与三调现状冲突矛盾的差异图斑，结合高清遥感影像分析，以及实际探勘等方法，对差异图斑进行重新调查，摸清实际现状地类。

3、梳理矛盾

在摸清底数的基础上，对各类生态要素空间布局进行系统分析研究，河流、湿地、林地等生态要素与现状耕地、建设用地等地类确实存在相互交叉的现象，如林地变更调查数据、河流河堤内有耕地、林地、建设用地等地类，且数量不小，如何科学合理确定这些地类的规划地类，是统筹全域各类土地资源要素的关键所在[3]。

4、统筹安排

（1）水资源要素

水资源要素主要包括河流和湿地两个生态要素。对于河流要素，基于三调河流、湖泊、水库等用地分类进行规划。对于湿地要素，由于湿地二调中对湿地的定义较为宽泛，本文依据《指南》对湿地的定义，参考湿地二调数据，以三调湿地数据为基础，结合沈阳市目前的河流封育工作情况，考虑将河流常水位线以内的封育耕地逐步实现生态退耕，纳入规划湿地管理。

（2）林地要素

对于林地生态要素，按照《指南》对林地的定义，以三调林地数据为基础，参考沈阳市退耕还林数据、近年造林绿化情况，

①将三调勘误的林地纳入规划林地；

②将已实施造林但未长成导致三调未按林地调查纳入规划林地；

③林地变更数据中采伐、火烧等暂未造林的迹地纳入规划林地； 

④基于生态环境安全角度，参考沈阳市双评价成果，对于沈阳市中重度以上的风沙危害的沙地，未来考虑植树造林改善环境，将这部分数据也纳入规划林地中；

⑤林区内的破碎耕地，从集中成片的角度，考虑生态退耕，纳入林地管理；

（3）耕地要素

对于耕地要素，以三调数据为基础，基于生态优先的角度，结合我市双评价成果，将生态敏感脆落区内的耕地，如河堤内的耕地，尤其是河流封育范围内的耕地，风沙灾害、水土流失严重的地区内耕地，考虑未来以生态修复为主，逐步实现退耕。

当前，《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》等技术规范虽已公布，但是对于市县级国土空间规划的具体编制方法手段还不够明确，特别是如何科学、合理地解决全国各地普遍存在的生态要素间、生态要素与耕地等农业资源之间的矛盾冲突，各地仍处于摸索阶段，本文结合沈阳市实践，对市县级国土空间规划编制中生态要素统筹协调中存在的问题进行了分析研究，并就生态要素的底数确定、数据梳理，以及统筹安排的实现路径进行了初步研究和探索。

参考文献

[1]付扬军,师学义,和娟. 山水林田湖草生态保护修复工程控制性规划的编制——以山西省汾河上游为例[J].中国土地，2019(11)：34-36.

[2] 孙毅.资源型区域绿色转型的理论与实践研究[D].长春：东北师范大学, 2012：1-193

[3]王鹏,李智勇,李琴. 生态视角下我国规划体系的演变特征及其驱动机制[J].世界林业研究，2019,33(1)：54-59.